Regras de exceção viabilizaram superávit, mostra estudo

Por Marta Watanabe | De São Paulo

A chamada contabilidade criativa do governo federal, que tem proporcionado a participação cada vez maior dos dividendos de bancos estatais nas receitas primárias, tem sido feita à custa de um endividamento público viabilizado pela integração entre medidas fiscais e de flexibilização financeira, com regras de exceção, direcionadas principalmente ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES).

Do ponto de vista fiscal o maior endividamento bruto reduz o espaço para um superávit primário menor e impede que a economia com juros possa ser aplicada à elevação de investimentos ou à redução da carga tributária. O maior endividamento é causado pelo maior volume de financiamento a bancos públicos, que têm servido para transformar em receitas primárias recursos que seriam captados à custa da emissão de títulos. Essas são as conclusões de um estudo dos economistas Gabriel Leal de Barros, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundação Getulio Vargas (FGV) e do especialista em contas públicas José Roberto Afonso.

O ensaio dos dois economistas mostra que normas de exceção do Conselho Monetário Nacional (CMN) foram cruciais para permitir a capitalização do BNDES via emissão de títulos públicos federais combinada à compra de ações de estatais pelo banco e a distribuição de dividendos que vem engordando as receitas primárias do governo. A flexibilização viabilizou o avanço das receitas totais com dividendos no resultado primário. No ano 2000 essas receitas correspondiam a 0,1% do Produto Interno Bruto (PIB). No ano passado representaram 0,6% do PIB. Uma análise mais cuidadosa revela que no ano passado aumentaram significativamente os dividendos por antecipação. Nulos no ano 2000, as distribuições antecipadas chegaram no ano passado a 81,2% dos dividendos recebidos pela União.

Até 2008, diz Barros, os grandes distribuidores de dividendos à União eram a Petrobras e a Eletrobras. Depois disso, porém, os dividendos do BNDES passaram a ter mais importância, quase que substituindo a distribuição feita pelas duas companhias. Coincidentemente, foi o período em que os financiamentos ao banco ficaram mais representativos (ver quadro ao lado).

Sem as exceções concedidas pelas autoridades monetárias, diz Afonso, não teria sido possível a um banco estatal como o BNDES gerar lucro suficiente para distribuir dividendos e a contribuir para a realização de receitas primárias. Somente em dezembro do ano passado o BNDES antecipou R$ 2,3 bilhões em dividendos. No ano, o banco distribuiu R$ 12,94 bilhões.

Entre as normas de exceção que o estudo assinala estão a resolução CMN de dezembro, que permitiu ao BNDES deixar de reclassificar 25% das ações que o banco possui e que são classificadas como disponíveis. São as ações que formam a reserva e lastreiam o patrimônio líquido do banco. Na prática, isso significa que o banco não precisou levar parte das perdas com ações da Petrobras e Eletrobras para o balanço. "Não por acaso no mesmo dia em que foram editadas as medidas fiscais, o CMN abriu exceção aplicada apenas ao BNDES", diz o estudo.

Medidas anteriores, diz Afonso, também foram importantes para permitir, por exemplo, ao BNDES, no fim de 2012, comprar ações da Petrobras e fazer o pagamento ao Fundo Soberano em títulos públicos. Em operação paralela, os títulos foram resgatados do Fundo Soberano pelo governo federal, o que garantiu R$ 12,4 bilhões adicionais em receita primária. Desde 2008, mostra o estudo, uma resolução do Banco Central permite que o controle de crédito do BNDES em relação à Petrobras seja feito por CNPJ. Ou seja, o controle é por estabelecimento e não por grupo empresarial, como aplicado para as demais empresas. A operação foi combinada com capitalização de R$ 15 bilhões do Tesouro no BNDES, antecipando um empréstimo que só seria feito em 2013.

Barros lembra que o crédito de origem estatal foi um dos principais instrumentos, se não maior, acionado pelo governo no combate à crise. Em dezembro de 2008, os créditos do Tesouro concedidos ao BNDES representavam 1,2% do PIB. No fim do ano passado esse volume já havia subido para 8,4% do PIB. Os créditos ao BNDES predominam nos financiamentos totais do governo a instituições financeiras oficiais. De dezembro de 2008 até o fim do ano passado esse total saltou de 1,4% para 9,2%.

O quadro traz um custo fiscal, diz Barros. Há uma diferença entre os juros de captação do Tesouro (taxa próxima à Selic) e os pagos pelo BNDES, pela Taxa de Juros de Longo Prazo. Isso deve pressionar o custo de rolagem da dívida no médio prazo, o que compromete ao menos em parte a possibilidade de reduzir a meta de superávit primário. Adicionalmente, há a pressão da dívida bruta na "nova metodologia", que leva em consideração toda a carteira de títulos do BC e não somente as operações compromissadas. "Essa dívida bruta hoje é equivalente a 67,2% do PIB." Em setembro de 2008, no ague da crise detonada pela falência do Lehman Brothers, era de 59,6%. "Hoje eu não me sinto seguro para dizer qual o patamar de primário suficiente para esse tamanho da dívida bruta", diz Barros.